Настоящото разглежда произхода и развитието на системата за социално осигуряване в САЩ. Фокусът е върху програмата представена в дял II от Закона за обществено осигуряване от 1935 г. Статията завършва с кратък преглед върху дебата за бъдещето на програмата и представя обобщена оценка на въздействието и важността на общественото осигуряване като основен стълб на американската система за обществено благосъстояние.
Авторът на статията е Лари Девит, служител в Social Security Administration. Коментарите и заключенията не представляват задължително възгледите на Social Security Administration.
Socialis (от латински) – обществен, свързан с живота на хората в обществото, който организира, преобразува обществените и производствените отношения в обществото, предизвикан от условията на обществения живот, който се отнася до класите, до отделните групи в обществото.
Концептуални основи и исторически прецеденти
Ползвани съкращения
CES – Committee on Economic Security
COLA – cost-of-living adjustment
FRA – full retirement age
GAO – General Accounting Office (известен днес като Government Accountability Office)
RET – retirement earnings test
SSA – Social Security Administration
SSI – Supplemental Security Income
Този раздел предлага поглед върху събитията довели до създаването на системата за обществено осигуряване в САЩ.
Произход на общественото осигуряване
Икономическата сигурност е универсален човешки проблем, включващ начини, чрез които отделен индивид или семейството да си осигурят доходи, когато дадено лице е твърде възрастно или поради увреждания не може да работи, когато главата на семейството, който изкарва прехраната почине, или когато работникът загуби работата си.
През цялата човешка история обществата са се справяли с тези проблеми по някакъв начин. Използвани са комбинации от индивидуални и колективни усилия. Някои стратегии са индивидуални (като спестяване и инвестиции), други са колективни (като помощ от семейството, обединения, религиозни групи, благотворителни организации и програми за социално подпомагане), а някои са смесица (различни форми на застраховане, за редуциране на икономическия риск).
Застрахователния принцип е стратегия за минимизиране на индивидуалния икономически риск чрез вноски във фонд, от който да се изплатят обезщетения при събитие (например при пожар, който да унищожи дома). Това е частно застраховане. Модерните практики на частното застраховане датират най-малко от 17 век, с откриването през 1696 г. на Lloyds в Лондон. В Америка Бенджамин Франклин открива една от първите застрахователни компании през 1752 г. Исторически частното застраховане се използва главно за защита на недвижимите имоти. Идеята за застраховане срещу общите икономически „опасности и превратности на живота“ (ако се използва израза на Франклин Рузвелт) възниква в края на 19 век под формата на социално осигуряване.
Социалното осигуряване предвижда метод за решаване на проблемите на икономическата сигурност в контекста на модерните индустриални общества. Концепцията за социално осигуряване предвижда хората да правят вноски към централизиран фонд управляван от правителството, като този фонд трябва да им предоставя доходи, когато не са в състояние сами да се грижат за себе си. Социалното осигуряване се различава от частното застраховане по това, че правителствата използват елементи на социална политика над строгите актюерски принципи, с акцент социалната адекватност на обезщетенията. По тази причина в системата за социално осигуряване в САЩ например, обезщетенията се определят така, че лицата с по-ниски доходи получават пропорционално по-големи обезщетения спрямо доходите си преди това, в сравнение с лицата с по-високи доходи. Подобни елементи на социална политика са недопустими за частните застрахователни планове.
„1920 г. е повратна точка в историята. За първи път в нашата страна, повече хора живеят в градовете, отколкото в селата“
Историческа статистика на САЩ: Колониални времена до 1957 г.
Необходимостта от социално осигуряване става много явна с настъпването на индустриалната революция. Ранните форми на икономическа сигурност отговарят на природата на прединдустриалните общества. В прединдустриална Америка повечето хора живеят в селата (като могат по този начин да си осигурят собственото съществуване, ако не и нещо повече). Те са самостоятелно заети като фермери, работници, занаятчии, и живеят в големи семейства, които са основната форма за икономическа сигурност на членовете на семейството, които не могат да работят. За пример през 1880 г. в Америка 72% от населението живее в селата и 28% в градовете. За само 50 години картината се променя рязко и 56% от населението вече живее в градовете, а само 44% в селските райони (според Bureau of the Census, 1961 г.). За повече информация виж Historical Statistics of the United States: Colonial Times to 1957, series A 34–50, p. 9
Икономическата сигурност на стари години в прединдустриална Америка не е проблем, тъй като продължителността на живота е кратък. Типичния американец роден 1850 г. е с очаквания за продължителност на живота на мъжете от само 38 години, а за жените 40 години (ниските очаквания за продължителността на живота са главно поради високата смъртност при раждането, което започва да се променя в последните десетилетия на 19 век. Във всеки случай, от този момент броя на възрастните хора започва да нараства драматично, както може да се види от тази графика. За допълнително информация виж Historical Statistics of the United States: Colonial Times to 1957, series B 76–91, p. 24; and series B 92–100, p. 25.). В зората на 20 век, революцията в обществената канализация, здравните грижи и повишаването на жизнения стандарт водят до това голяма част от американците да достигат до напреднала възраст.
|
Година
|
Брой лица на възраст над 64 години (в милиони)
|
|
1870
|
1,15
|
|
1880
|
1,72
|
|
1890
|
2,42
|
|
1900
|
3,08
|
|
1910
|
3,95
|
|
1920
|
4,93
|
|
1930
|
6,63
|
|
1940
|
9,02
|
Източник: Historical Statistics of the United States: Colonial Times to 1957, part 1, series A 199–134, p. 15, Bureau of the Census.
По този начин, преминаването от прединдустриално към индустриално общество подкопава традиционните стратегии за осигуряване на икономическа сигурност и води до необходимостта от нови форми на осигуряване.
Пенсии от гражданската война
Единствен съществен прецедент за федерално социално осигуряване е системата за пенсии за участниците в гражданската война. Федералното правителство започва да изплаща обезщетения на ветераните от войната и техните семейства почти от началото на войната (Bureau of the Census, 1975 г.). През февруари 1862 г. се изплащат първите пенсии на войниците с увреждания в резултат от войната. Ако войник бъде убит, вдовицата получава размера на пенсията която би получавал ако е бил с увреждания. В Dependent Pension Act от 1890 г., програмата се либерализира дотолкова, че всеки ветеран, който е с някакви увреждания (включително поради старост и несвързани с военни дейности болести) може да получава пенсия за инвалидност, а вдовицата на всеки ветеран може да получава наследствено обезщетение (ветераните от Конфедерацията нямат право на федерални пенсии, въпреки, че на по-късен етап някои от щатите на Конфедерацията започват да изплащат щатски пенсии за своите ветерани и техните наследници.
През 1893 г. се постига пик на разходите като размера на пенсиите от гражданската война достига 41,5% от федералния бюджет. Неслучайно федералния бюджет през тази година от излишък от 2 милиона долара през 1892 г. отива на дефицит с 61 милиона долара (първия дефицит от края на гражданската война). Тази огромна разлика в двете бюджетни години се дължи на значителната либерализация на Dependent Pension Act от 1890 г.. Този закон позволява на възрастните ветерани да получават пенсия за инвалидност дори и ако са получили увреждания, не по време на изпълнение на военна служба. Закона на практика третира възрастните ветерани като имащи право на обезщетение за инвалидност (Bureau of the Census 1975). За допълнително информация виж Historical Statistics of the United States: Colonial Times to 1970, part 2, series Y 335–338, pp. 1104 and 1114).
За сравнение системата за обществено осигуряване възлиза на 22% от федералния бюджет през 2008 г.
До края на 19 век пенсионната система свързана с гражданската война на практика се е превърнала в социално-осигурителна програма – изплащайки обезщетения при пенсиониране, инвалидност и обезщетения за наследниците, въпреки, че предлага обезщетения за ограничен кръг от американското общество. От пенсионната система от гражданската война също така произхожда термина “red tape“, описателен за чудовищните бюрократични процедури. Документите съдържащи записите за пенсионни права били увити в червена лента. Изненадващо обезщетения по схемата от гражданската война се изплащат до 2003 г. През тази година умира 94 годишна възраст последната жена имаща право на наследствена пенсия от ветеран от войната. В първите десетилетия на 20 век все още има живи ветерани от гражданската война, повечето на възраст между 80 и 90 години. Практика по това време било млади жени да се омъжват за тези възрастни ветерани и по този начин да придобият право на пенсия, когато съпрузите им починат. Последната съпруга, която получава обезщетение от тази програма се казва Gertrude Janeway – омъжена за своя съпруг през 1927 г., когато е на 18 години а съпругът й е на 81.
Европейските модели
Когато за първи път в САЩ се приема първата система за обществено осигуряване през 1935 г., вече има над 20 страни по света, в които функционират подобни системи. Първата пенсионна система е въведена в Германия през 1889 г. 6 години по-рано Германия приема програма за обезщетение и здравно осигуряване на работниците. Във Великобритания през 1911 г. за първи път се въвежда обезщетения за инвалидност и здравно осигуряване, а през 1925 г. обезщетения за старост. Тези европейски системи, особено германската са в основата и на американската осигурителна система. Много от европейските системи обаче осигурителната тежест се поема между правителството, работниците и работодателите. Това не се приема в САЩ.
Америка в навечерието на системата за обществено осигуряване
Тъй като системите за социално осигуряване в Европа започват да функционират десетилетия преди тази в Америка, има достатъчно време, за да се разработят научни експертизи по въпроса. Сред значимите експерти в областта са Henry Seager (професор в Columbia University), който е автор на първата американска книга за обществено осигуряване, и Barbara Armstrong (професор в University of California в Los Angeles). Други експерти са Isaac Rubinow (Президента Рузвелт прочита и адмирира книгата му за обществено осигуряване от 1934 г.) и Abraham Epstein.
В допълнение към тези защитници на европейския стил система за социална сигурност, в Америка на щатско ниво има въведени елементи от системите за обществено осигуряване още преди 1935 г. Например в щата Wisconsin се въвеждат първата програма за обезщетения през 1911 г. и първата щатска осигурителна схема за безработица през 1934 г., която обаче никога не започва да функционира, тъй като става безсмислена при положение, че със закона за обществено осигуряване се въвежда осигуряване срещу безработица на национално ниво.
През първите 2 десетилетия на 20 век се появяват пенсии за майките (предшественик на настоящите помощи за семейства с деца на издръжка). Първата програма за пенсии на майките се появява през 1911 г. 40 от 48 щата имат такава програма през 1920 г. Обаче месечните обезщетения са скромни и варират значително, от най-високото 69,41$ в Масачузетс до 4,33$ в Арканзас.
Движението за пенсии за старост е най-активната форма за благосъстояние на обществото преди въвеждането на системата за обществено осигуряване. Движението прави опит да се убедят законодателите в необходимостта от въвеждане на пенсии за възрастните. Лобирането за въвеждане на пенсии за старост е добре организирано и поддържано от видни граждански организации като Fraternal Order of Eagles. Държавни пенсии за възрастните до 1930 г. на практика не съществуват, но няколко години преди приемането на закона за обществено осигуряване (Social Security Act) 30 щата вече имат някаква пенсионна програма. Въпреки, че пенсиите за старост са широко разпространени, техния размер е недостатъчен и неефективен. Само около 3% от възрастните получават обезщетения по тези схеми, и средния размер на обезщетението е едва 65 цента на ден или 19,50$ на месец.
Голямата депресия и икономическата сигурност
Въпреки че депресията, която започва 1929 г. засяга всички в Америка, възрастните са ударени най-сериозно. Те са първите, които губят своята работа и последните, които се назначават по време на трудните за икономиката времена. В епохата преди въвеждането на системата за обществено осигуряване, почти никой няма стабилна форма за генериране да доход при пенсиониране. По-малко от 10% от работниците в Америка имат някаква форма на частен пенсионен план. Пенсионирането като очаквана и нормална фаза на човешкия живот, каквото е в началото на 21 век е напълно непознато за работническата класа в Америка преди въвеждането на системата за обществено осигуряване. Мнозинството от неработещите възрастни живеят под формата на икономическа зависимост, липса на достатъчни доходи, за да се самоиздържат. Трябва да се отбележи, че в този ранен период няма национална статистика за бедността сред възрастните.
В екстремната икономическа ситуация в страната през 30-те години на 20 век се появяват множество пенсионни движения, които се борят за въвеждането на съмнителни и неработещи схеми. Най-добре познато от тези радикални движения е Townsend Plan. То обещава всеки американец навършил 60 години да получава 200$ на месец, като в същото време средния доход на работещите американци е 100$ на месец. В този момент президентът Франклин Рузвелт решава, че правителството трябва да предложи някаква работеща форма за пенсии за старост. И казва на своя секретар по труда Франсис Пъркинс: „Конгресът не може да устои на натиска на Townsend Plan освен ако нямаме реална система за пенсионно осигуряване…“
Причината за въвеждането на общественото осигуряване не е голямата икономическа депресия, а проблема с икономическата сигурност в модерното индустриално общество. Депресията окончателно убеждава американците за необходимостта от въвеждане на система за обществено осигуряване.
Управление на общественото осигуряване в Америка
Историците обикновено разделят годините по време на Франклин Рузвелт като президент на 2 етапа: „First New Deal“ и „Second New Deal“. „First New Deal“ (1933–1934) е периода на възстановяване от последиците на голямата депресия. „Second New Deal“ (1935–1937) е период на реформи, в който администрацията се стреми да въведе по-трайни промени в икономиката на страната. Закона за обществено осигуряване от 1935 г. е началото на периода на реформи. Този закон е и най-голямото постижение с повод за гордост във вътрешната политика на президента Рузвелт.
„Една програма за икономическа сигурност… трябва да предоставя гаранции срещу всички рискове водещи до нищета и зависимост.“
Доклад на комитета за икономическа сигурност до Конгреса
За управление на тази безпрецедентна нова форма за федерално обществено осигуряване, президента Рузвелт назначава Комитет за икономическа сигурност (CES) да проучва съществуващите системи по целия свят, да анализира проблемите на икономическата сигурност в САЩ и да проектира система за обществено осигуряване, която да е подходяща за целите на Америка. Комитета се оглавява от секретаря на труда Пъркинс, който играе най-важна роля в пионерските усилия.
Комитета започва своята работа през юни 1934 г., а до края на годината извършва изследванията и предлага законодателство, което президента внася за гласуване в Конгреса през януари 1935 г. Пълния доклад на комитета, законодателните предложения и други материали са достъпни на: http://www.socialsecurity.gov/history/reports/ces/cesbasic.html.
Законът за обществено осигуряване от 1935 г. – крайъгълен камък
Предложеният проектозакон се внася в Конгреса на 17 януари 1935 г. (за информация как проектозаконът стана известен като закон за обществено осигуряване виж Research Note #24: Origins of the Term “Social Security,” достъпен на този адрес: http://www.socialsecurity.gov/history/termorigin.html), след обсъждане в двете камари закона се подписва на 14 август 1935 г. (пълното изявление на президента при подписването на закона е достъпно на: http://www.socialsecurity.gov/history/fdrstmts.html#signing). Законът се състои от 7 различни програми:
|
Програма
|
Описание
|
|
Old-Age Assistance
|
Федерална финансова подкрепа и надзор на щатските социални програми за възрастните хора |
|
Federal Old-Age Benefits
|
Пенсионната програма за обществено осигуряване |
|
Unemployment Insurance
|
Национално осигуряване срещу безработица, с федерално финансиране и щатска администрация |
|
Aid to Dependent Children
|
Базирано на щатско ниво подпомагане за нуждаещи се деца (което може да се смята за подпомагане на семейства с деца на издръжка) |
|
Grants to States for Maternal and Child Welfare
|
Федерално финансирани щатски програми за майки и деца |
|
Public Health Work
|
Федерално финансирани щатски здравни програми |
|
Aid to the Blind
|
Федерално финансирани щатски програми за подпомагане на лица с увредено зрение |
Източник: http://www.socialsecurity.gov/history/35actinx.html
Голяма част от дебатите в Конгреса са по отношение на социалните програми за възрастните хора и осигуряването за безработица. Повечето членове на Конгреса не обръщат особено внимание на програмата за пенсионно осигуряване, въпреки че историята ще докаже, че това ще е най-важната част от закона. Основните дебати по тази тема се свеждат до 2 въпроса:
- Как ще се финансира програмата и в частност ролята на фонда с резерви
- Дали ще е възможно участието в програмата да е доброволно за определени работодатели
По въпроса за финансирането на програмата, президента Рузвелт настоява, че тя ще се самофинансира, в смисъл, че финансирането трябва да има от специалните данъци върху дохода, а не от общите данъци. Той гледа на идеята за ползване на общите приходи от данъци за финансиране на програмата като да подпишеш празен чек. Това би позволило в бъдеще законотворците да повишават разходите за програмата безконтролно, което да доведе до дефицити. Чрез обвързването на разходите със специален източник на приходи, програмата никога не може да харчи повече, отколкото може да събере от специализираното данъчно облагане.
Обаче има няколко добре известни проблема свързани с всички пенсионни схеми. Обикновено разходите на схемата са най-ниски при старта на програмата, когато пенсионерите са най-малко на брой като разходите растат с увеличаване на броя на хората, които излизат в пенсия. Финансирането на пенсионната система по тази причина ще доведе в бъдеще до по-високи данъци за бъдещите поколения. За да се компенсира тази тенденция комитета за икономическа сигурност предлага използването на голям резервен фонд, който да генерира приходи от инвестиции, които да финансират бъдещите разходи на програмата. По тази причина към системата за пенсионно обществено осигуряване се създава резервен фонд. От съображение за сигурност на резервния фонд е позволено да инвестира единствено в държавни ценни книжа или в задължения гарантирани от САЩ. С влезлия в сила Закон за обществено осигуряване се прогнозира, че към 1980 г. резервния фонд трябва да разполага с 47 милиарда долара. Това е космическа сума през 30-те години на 20 век, възлизаща на повече от 8 пъти всички пари в обръщение в американската икономика. За пълните актюерски разчети на програмата виж DeWitt, Béland, and Berkowitz (2008, 78–81).
Създаването на такъв резервен фонд има и големи критици, които смятат, че идеята няма да работи. Използват се следните силни аргументи:
- Конгреса може да похарчи парите в резервния фонд за цели, за които опонентите може и да не са съгласни
- Идеята, че държавни ценни книжа могат да запазват икономическата стойност на парите е много подозрителна
Повечето членове на Конгреса обаче не споделят тези опасения и законът е приет с голямо мнозинство и в двете камари на Конгреса.
Вторият проблем при стартиране на една нова пенсионна система е, че по-възрастните нямат възможност да участват достатъчно дълго, за да получават адекватно обезщетение ако то се изчислява на база на актюерски разчети. По тази причина повечето пенсионни системи обикновено получават надбавка под формата на субсидия за ранните участници. Обезщетенията за най-ранните поколения бенефициенти на практика се субсидират по този начин.
Субсидирането по този начин е основополагащ принцип на системата за обществено осигуряване. Обезщетенията трябва да бъдат адекватни и справедливи. „Адекватно“ трябва да се разбира като обезщетението да бъде достатъчно щедро, че да предоставя реална икономическа сигурност за бенефициентите. „Справедливо“ означава, че обезщетението трябва да бъде по някакъв начин с размера на приноса, който всеки участник е направил към системата (по-голям принос трябва да води до по-голямо обезщетение). Някои политики наблягат на принципа на адекватността на обезщетения, докато други на принципа на справедливостта. При системата за обществено осигуряване трябва да се търси баланса между тях.
„Този закон представлява крайъгълен камък за една структура, която се изгражда, но която по никакъв начин не е завършена“
Президента Рузвелт при подписването на закона за обществено осигуряване през 1935 г.
По отношение на въпроса за доброволното участие в системата, става дума за няколко компании, които имат вече съществуващи пенсионни програми. Изменението, внесено от сенатор Кларк (D-MO) предлага всяка компания, която има пенсионен план, който е поне толкова щедър, колкото предложения от правителството, да може да не участва в новата система. Този казус забавя приемането на закона с 1 месец, като в крайна сметка предложението се оттегля и проекта се дава на президента за подписване. За по-детайлна информация свързана с дискусиите по предложението „Кларк“ виж Research Note #9: The Clark Amendment to the 1935 Social Security Act, достъпно на следния адрес: http://www.socialsecurity.gov/history/clarkamend.html.
Подписването на закона през 1935 г.
Оригиналната програма предвижда изплащане на пенсионни обезщетения при навършване на 65 годишна възраст и само за осигурените работници. Избора на 65 годишната пенсионна възраст е било прагматично решение базирано на 2 фактора:
- В около половината от щатските пенсионни системи в САЩ пенсионната възраст е 65 годишни
- Според разчетите на комитета за икономическа сигурност, при пенсионна възраст 65 години, системата ще може да съществува в баланс (през 1935 г. очакваната продължителност на живота навършили 65 години е 12 години за мъжете и 14 години за жените; през 2004 г. 17 години за мъжете и 20 години за жените според National Center for Health Statistics 2007, Table 11, pp. 30–31).
Има абсолютен тест за правото на получаване на пенсия, базиран на принципите на общественото осигуряване, че обезщетението е частична замяна на изгубените доходи в резултат от прекратяването на трудовата дейност. По тази причина ако в даден месец пенсионер получава какъвто и да е доход от труд, то няма право на пенсия през този месец.
Обезщетенията се изчисляват въз основа общите кумулативни заплати на работника през цялата кариера. По тази причина, колкото повече години работи работника, толкова по-голямо обезщетение ще получава (при равни други условия). Формулата за обезщетението също така съдържа „социална тежест“, която съществува и до днес. Според формулата работниците с по-ниски доходи, получават в процент по-голямо обезщетение спрямо доходите си, в сравнение с работниците с високи заплати. Това е една от големите разлики между общественото осигуряване и частното такова.
Покритието е силно ограничено. Малко повече от половината работници в икономиката са участници в оригиналната програма. Покритието по програмата е по професионални категории, като най-много работници са от търговията и индустрията. Сред изключените групи са самоосигуряващите се лица, държавните служители, вече навършилите 65 годишна възраст, военните, професионалисти (доктори, адвокати и др.), работещи за организации с идеална цел, селскостопански работници и домашните прислужници. Широко разпространен мит се появява по отношение изключването на тази последна група. Мнозинството от работещите в селското стопанство и домашните прислужници са афро-американци и/или жени. По тази причина се налага подозрението, че изключването на тези групи имат расистки и сексистки мотиви. В действителност първоначалното предложение на закона включва тези групи към схемата, но службата по приходите се притеснява за административните трудности, които биха настъпили за събирането на данъците от тези категории, в следствие на което министъра на финансите Henry Morgenthau Jr. лобира пред Конгреса, тези категории лица да се изключат от схемата. Няма никакви други емпирични доказателства или исторически сведения за други мотиви за изключението.
Финансирането на програмата трябва да се осъществява чрез плащането на социални осигуровки – данък спрямо заплатата, поделен поравно между работника и работодателя (без вноски от правителството). Данъчната ставка първоначално е заложена да бъде 1% за всяка от страните, като е предвидено да нараства на всеки 3 години, и да достигне по 3% то работодател и работник през 1949 г. Осигуровките започват да се събират от януари 1937 г., а първите обезщетения да се изплащат от януари 1942 г. Размера на доходите, които подлежат на облагане с осигуровки е определен на 3000$ месечно. Това ниво е достатъчно, за да включи 92% от всички заплати, получавани от обхванатите групи. Казано по друг начин доходите на около 97% от покритите работници изцяло подлежат на облагане с осигуровки. За повече информация виж Annual Statistical Supplement към Social Security Bulletin, 2009, Table 4.B1, pp. 4.12–4.13 and Table 4.B4, pp. 4.18–4.19 (SSA 2010).
Надграждане върху „крайъгълния камък“
Системата за обществено осигуряване, позната от наши дни се различава много от първоначално създадената през 1935 г. Във всяка от трите основни области за правене на политика (покритие, обезщетения и финансиране) програмата претърпява бавна, но значителна еволюция.
Първоначалното покритие е силно ограничено. Малко повече от половината работници в икономиката са участници в програмата според закона от 1935 г. Днес системата за обществено осигуряване е почти универсална, като обхваща около 93% от всички работници участващи в програмата. Обезщетенията в началото се получават само от пенсионерите лично. Няма никакви други видове обезщетения и няма обезщетения за лица от семейството на издръжка. Размера на обезщетенията в същото време далеч не може да се определи като много щедър. Финансирането на програмата винаги е проблем. Въпреки, че някои аспекти на материята са решително приети през 1935, г., други продължават да бъдат източник на политически дебати. Общественото осигуряване еволюира през последните 75 години в следствие на множество законодателни промени. В общи линии 1935-1972 г. е период на експанзия на програмата, като в годините след 1972 г. се наблюдава обратната тенденция (разбира се и в двата периода се наблюдава непрекъснато повишение на броя на бенефициентите и непрекъснато повишение на разходите на програмата, но се приема, че през първия период достъпа да обезщетенията се либерализира, както и размера на самите обезщетения, докато след това тенденцията е към увеличаване на данъци, затягане на правилата за достъп до обезщетенията и т.н.).
Основните промени в законодателството от 1935 г. до наши дни са в следващата таблица (Виж също така Summary of Major Changes in the Social Security Cash Benefits Program: 1935–1996, Congressional Research Service (CRS) Report for Congress, December 20, 1996, на адрес http://www.socialsecurity.gov/history/pdf/crs9436.pdf):
|
Закон
|
В сила от
|
Важни промени
|
|
Закон за обществено осигуряване
|
14.08.1935
|
Въвеждат се индивидуални пенсионни обезщетения
|
|
Изменение 1939 г.
|
10.08.1939
|
Добавени са обезщетения за наследници, лица на издръжка, като всички обезщетения стават по-щедри към по-ранните участници
|
|
Изменение 1950 г.
|
28.08.1950
|
Нови регулации по отношение на покритието и финансирането. Повишават се обезщетенията. Предоставят се безвъзмездно права за по-висока пенсия при изпълнение на военна служба
|
|
Законодателство през 1952 г.
|
18.07.1952
|
Повишават се обезщетенията, либерализира се теста за пенсиониране и се повишават безвъзмездно предоставяните права при военна служба
|
|
Законодателство през 1954 г.
|
01.09.1954
|
Увеличава се покритието |
|
Изменение 1956 г.
|
01.08.1956
|
Предоставят се парични обезщетения за инвалидност на 50 годишна възраст. Възможност за ранно пенсиониране на жените. |
|
Изменение 1958 г.
|
28.08.1958
|
Предоставя се обезщетение за лицата на издръжка от получател на обезщетение за инвалидност |
|
Изменение 1960 г.
|
13.09.1960
|
Обезщетение за инвалидност може да се получава без значение от възрастта |
|
Изменение 1961 г.
|
30.06.1961
|
Възможно е ранно пенсиониране за мъжете. Либерализират се изискванията за останалите категории |
|
Изменение 1967 г.
|
02.01.1968
|
Предоставя се обезщетение за овдовяло лице с увреждане |
|
Законопроект за таван на дълга 1972 г.
|
01.07.1972
|
Въвежда се автоматична актуализация според годишната издръжка на живот в страната |
|
Изменение 1977 г.
|
20.12.1977
|
Повишават се данъците и се намалява скалата за обезщетенията. Платежоспособността на схемата в дългосрочен период е поставена под въпрос |
|
Изменение 1980 г.
|
09.06.1980
|
Затягат се правилата за обезщетение за инвалидност |
|
Omnibus Budget Reconciliation Act of 1981
|
13.08.1981
|
Спират се обезщетенията за студенти след гимназията |
|
Изменение 1983 г.
|
20.04.1983
|
Повишават се данъците и се намалява скалата за обезщетенията. Платежоспособността на схемата в дългосрочен и краткосрочен период е поставена под въпрос |
|
Omnibus Budget Reconciliation Act of 1993
|
10.08.1993
|
Повишава се облагаемата част от обезщетенията от 50% до 85% |
|
Senior Citizens Freedom to Work Act of 2000
|
07.04.2000
|
Няма тест за доходи за навършилите пълна пенсионна възраст |
Източник: Congressional Research Service (CRS) Report RL30920, Major Decisions in the House and Senate on Social Security, 1935–2009.
Първи плащания от системата за обществено осигуряване
Закона от 1935 г. предвижда събирането на данъци по програмата да започне от 1937 г., а първите обезщетения да започнат да се изплащат през 1942 г. В този период участниците в схемата би трябвало да натрупат поне някакъв минимален принос, за да имат право на месечно обезщетение. Този период също така се използва за да се изгради някакъв резерв, преди програмата да започне да изплаща обезщетения на бенефициентите.
В периода в който само се събират данъци се появяват следните казуси. Как трябва програмата да третира онези работници, които навършат 65 по време на периода до 1942 г., или починат дотогава? Тези лица ще са допринесли с нещо към системата и затова трябва да получат нещо в замяна на своя принос. Затова програмата предвижда за периода 1937-1939 г. получаване на еднократно обезщетение. Който навърши 65 години в този период ще има право на еднократна сума равна на 3,5% от доходите си, а в случай на смърт сумата ще се получи от наследниците. Тъй като данъка върху заплатата е само 1% за сметка на работника, това би означавало значителна възвръщаемост от платените данъци.
Първият, който получава обезщетение от системата за обществено осигуряване се казва Ernest Ackerman – ватман от Охайо, Кливланд. Той работи 1 ден, заплатата му за деня е била 5$. Плаща покорно данък върху заплатата с монета от 5 цента и получава чек от общественото осигуряване за 17 цента (статута на Ackerman като първият получател на обезщетение от системата за обществено осигуряване е по-скоро нещо символично. Първата партида със заявления за обезщетение са около 20, едно от които е на Ackerman. Не е възможно да се каже, кое от тези 20 заявления е било обработено първо. Въпреки, че не може да се каже дали Ackerman е попълнил първото искане, той със сигурност е първият, който се е похвалил за това. Веднага след като попълва заявлението, отива в офиса на местния вестник, за да го снимат и обявява, че е първия човек в Америка, който е подал заявление за получаване на обезщетение от новата система за обществено осигуряване. Историята тръгва от местните вестници в Кливланд и в последствие се разпространява в цялата страна. По тази причина Ackerman е идентифициран като първия бенефициент на системата.
В периода 1937-1939 г. повече от 441 000 човека получават обезщетения на обща стойност над 25 милиона долара. От тях около 39% се получават от самите осигурени лица, а 61% отиват при техните наследници.
Брой бенефициенти и изплатени обезщетения в периода 1937-1939 г.
|
Година
|
Бенефициенти
|
Изплатени обезщетения
|
|
1937
|
53 236
|
1 278 000 $
|
|
1938
|
213 670
|
10 478 000 $
|
|
1939
|
174 839
|
13 896 000 $
|
|
Общо
|
441 745
|
25 652 000 $
|
Източник: SSA (1940, Table 5, p. 47 and Table 15,p. 34).
Изменението от 1939 г.
Въпреки, че месечните обезщетения ще започнат да се изплащат от 1942 г., оригиналния закон от 1935 г. се променя значително в 1939 г. Промените се налагат в следствие дейността на формирания от Senate Finance Committee консултативен съвет през 1938 г., и от Social Security Board. Консервативните представители на Senate Finance Committee (особено Arthur Vandenberg, R-MI) искат да използват консултативния съвет и да върнат дебата за резерва на системата. В същото време Social Security Board (и най-вече неговия председател Arthur Altmeyer) искат да ползват консултативния съвет за да промотират увеличаване на обезщетенията от пенсионната система заложени в оригиналния закон. В крайна сметка всеки получава в известна степен каквото иска. Промените ускоряват старта за изплащане на обезщетенията от 1940 г., вместо както е предвидено от 1942 г. Добавени са и обезщетения за лицата на издръжка. Заменена е системата за еднократно плащане на обезщетение при смърт с редовни месечни наследствени обезщетения.
Първия човек, който получава месечно обезщетение от общественото осигуряване е пенсионираната правна секретарка от Ludlow, Vermont – Ida May Fuller. Тя се пенсионира през ноември 1939 г. на 65 и получава първото си обезщетение на 31 януари 1940 г. Нейния месечен чек е за 22,54$.
Измененията в закона от 1939 г. дават възможност за обезщетения за съпругите и вдовиците, както и за децата на издръжка. Съпругата на пенсиониран работник и всяко малко дете може да получава обезщетение равно на половината от обезщетението на съпруга, а вдовиците могат да получават 75% от обезщетението на работника, като всички тези обезщетения не подлежат на допълнително данъчно облагане. Има лимит за общата сума, която може да се получава от едно семейство.
Това е значително разширяване на програмата. Всъщност някой може да каже, че това е втори старт за системата за обществено осигуряване в Америка. Законодателството от 1939 г. променя основния характер на програмата от пенсионна програма за работника, към семейно ориентирана система за обществено осигуряване (базирана на модела семейство, в което мъжът е източника на доходи, жената не работи и се грижи за малките деца).
Също така с промените 1939 г. значително се увеличават обезщетенията за по-ранните участници в програмата, въпреки, че са по-ниски от тези за най-новите бенефициенти. Обезщетенията за женените двойки стават по-големи, отколкото за неженен работник тъй като се въвеждат и обезщетения за лицата на издръжка. В допълнение обезщетенията за неженените работници се понижават незначително спрямо оригиналния закон от 1935 г. Така ранните участници в програмата и женените двойки печелят от промените, докато неженените лица и по-късните участници в известна степен са губещи. Комбинацията от политики е с цел да се поддържа актюерския баланс на системата. Тези политики значително увеличават разходите на програмата в краткосрочен план. Това удовлетворява опонентите на голям резервен фонд, защото много бързо натрупваните резерви се редуцират. Заявява се, че в дългосрочен план промените ще са неутрални, но не е ясно какви реални промени ще настъпят след измененията от гледна точка финансирането на системата в дългосрочен период (заявката за неутралитет по отношение приходите на програмата не е добре документирана, и в наши дни е поставена под значителни съмнения).
Законодателството от 1939 г. въвежда за първи път доверителен фонд, който да управлява излишъците на системата за обществено осигуряване (според оригиналния закон от 1935 г. активите на общественото осигуряване се отчитат счетоводно в общите сметки на министерството на финансите).
През 1939 г. се въвежда една малка, но важна промяна. Според оригиналния закон, обезщетенията се изчисляват на база общите брутни работни заплати на работника. Така работника, който е участвал в програмата по-дълго, ще получава по-голямо обезщетение от друг, който е участвал по-малко (ако са имали едни и същи заплати). За пример работник А работи 20 години с 20000 долара годишна заплата. Работник B работи 30 години с 20000 долара годишна заплата. Въпреки, че са с една и съща работна заплата, вторият работник ще получава по-голямо обезщетение. Но ако първият работник е получавал 20 години 30000 долара годишна заплата, то двамата работници биха получавали едни и същи обезщетения, тъй като имат едни и същи общи брутни работни заплати, върху които са плащани данъци.
След промяната от 1939 г. обезщетенията вече не се изчисляват на кумулативна основа, а на база средната месечна работна заплата. Един от ефектите на тази промяна би бил, че всички, които имат една и съща средна месечна работна заплата, ще получават едно и също обезщетение, независимо от това колко години са се осигурявали в системата. Целта е да се направят обезщетенията по-адекватни спрямо доходите преди това (трябва да се има в предвид, че в тези ранни години, обезщетенията се разглеждат като заместител на загубата на доходи, в следствие спиране на трудовата дейност, така че идеята е лицата получаващи определени доходи, да получават пропорционално обезщетение спрямо тях, независимо колко дълго са участвали в осигурителната система). И все пак, за да има някаква справедливост за лицата, които са се осигурявали дълго време, те ще получават 1% увеличение към обезщетението, за всяка година, в която са се осигурявали. Така дългогодишния участник в програмата ще получава по-голямо обезщетение от този, който се е осигурявал по-кратко, дори и да са получавали едни и същи средни работни заплати (опит да се балансира между адекватността на обезщетенията и приноса на лицата към системата).
С промените 1939 г. се модифицира и теста за пенсиониране. Съгласно разпоредбата, пенсия се полага за всеки месец, в който пенсионера има доходи под 15$ (всякакви доходи над този лимит означават, че пенсия не се полага за този месец). Това е началото на продължителна ерозия на правилото, че за да получава пенсия, бенефициента трябва да не работи изобщо, като кулминацията е 2000 г., когато отпада подоходния тест за пенсия и всеки навършил пълната пенсионна възраст може да получава пенсия, независимо дали продължава да работи.
40-те: десетилетие на стагнация
40-те са период на летаргия по отношение управлението на общественото осигуряване в САЩ. Няма нови категории лица, които да могат да получават обезщетения, няма значително разширяване на обхванатите лица (с някои малки изключения включващи допълнителни професии като продавачи на вестници и др.), размера на обезщетенията не се повишава (няма актуализация според равнището на цените познато от днешно време), и данъчните ставки не се повишават през цялото десетилетие. Това неувеличаване на данъчните ставки обаче е сериозна аномалия. В закона от 1935 г. по график е предвидено повишаване на данъците да започне след 1939 г. и данъците да се повишават на 4 пъти до 1950 г. Тези периодични увеличения на данъците са, за да се отговори на изискването на президента Рузвелт системата да може да се самоиздържа, и на база на тях са направени актюерските разчети. Обаче като част от компромисите при промените от 1939 г., първото повишаване на данъците (1940 г.) се отменя. Тогава при идването на Втората световна война, финансирането на програмата се променя драматично. С почти пълна заетост във военна икономика, повече данъци започват да постъпват към системата отколкото актюерските разчети са предвидили и заявленията за пенсиониране намаляват значително. Нетния резултат е, че доверителния фонд, който управлява излишъците в системата има по-голямо количество активи от предвиденото. При това положение Конгреса приема да се замрази повишаването на данъците, което нарушава графика заложен в първоначалния закон. Всеки път, когато по график би трябвало да се повиши размера на данъците, Конгреса анулира увеличението, с очакванията, че нормалния график ще може да започне да функционира от следващия път, но това така и никога не става.
В крайна сметка, с 8 законодателни акта данъците от 1935 г. не се променят до 1950 г. (виж таблицата по-долу). Резултата от замразяването на данъците е трудно да се определи по това време (Конгреса е фокусиран единствено върху последиците в краткосрочен план), но е очаквано, че ефекта от тази данъчна политика ще доведе до дефицит в програмата в дългосрочен период.
Предвидено vs действително данъчно облагане в системата за обществено осигуряване 1937-1950 (вноските на работодател и работник са събрани)
|
Година
|
Закон от 1935 г.
|
На практика
|
|
1937
|
2%
|
2%
|
|
1938
|
2%
|
2%
|
|
1939
|
2%
|
2%
|
|
1940
|
3%
|
2%
|
|
1941
|
3%
|
2%
|
|
1942
|
3%
|
2%
|
|
1943
|
4%
|
2%
|
|
1944
|
4%
|
2%
|
|
1945
|
4%
|
2%
|
|
1946
|
5%
|
2%
|
|
1947
|
5%
|
2%
|
|
1948
|
5%
|
2%
|
|
1949
|
6%
|
2%
|
|
1950
|
6%
|
3%
|
Промени през 50-те години
Има 3 основни проблема в програмата преди 1950 г., които са източник на конфликти:
- Програмата няма ресурси за периодично повишаване на обезщетенията
- Равнището на обезщетенията като цяло е много ниско
- Програмата покрива едва половината работници в икономиката.
Също така продължава дебата какъв трябва да е размера и ролята на доверителния фонд и в дългосрочен план как ще се финансира програмата.
Ниското равнище на обезщетенията е основен проблем. Дори и през 1950 г. средното обезщетение за старост в отделните щати е по-голямо от средното обезщетение за старост от системата за обществено осигуряване на федерално ниво (средното обезщетение при пенсиониране от системата за обществено осигуряване е едва 25$ месечно към края на 1947 г., виж DeWitt, Béland, and Berkowitz (2008, 162)). Също така броя на лицата получаващи пенсии от отделните щати е по-голям от броя лица получаващи пенсии от федералното обществено осигуряване.
Освен това, тъй като закона не предвижда ресурси за повишаване на обезщетенията в бъдеще, каквато сума бенефициентите получават в първия месец след пенсионирането си, такова плащане могат да очакват до края на живота си. За пример Ida May Fuller (първия получател на пенсия от общественото осигуряване) е живяла 100 години, което означава, че получава пенсия 35 години. Представете си ефекта от 35 годишната инфлация върху покупателната способност на нейния чек от 22,54$ месечно.
Законодателството от 1950 г. взима под внимание препоръките на консултативния съвет (пълния доклад може да се види на този адрес: http://www.socialsecurity.gov/history/reports/48advisegen.html). Най-голямата промяна е повишаването на обезщетенията за всички бенефициенти със средно 77%. Въпреки, че не е точно актуализация спрямо равнището на цените, а по-скоро усилие да се повиши общото ниво на обезщетенията, става прецедент идеята, че обезщетенията може да се повишават периодично. Обаче прецедента не означава, че обезщетенията ще растат автоматично, а само когато се вземе решение от Конгреса. Така, в продължение на много години след това, повишенията на обезщетенията ще бъдат рядкост, докато не започва автоматичното им актуализиране спрямо равнището на цените от 1975 г.
Съвпадението между повишаванията на обезщетенията и инфлацията за периода до 1975 г. е далеч от съвършенството. В някои години обезщетенията се повишават повече от инфлацията, в други години се повишават по-малко, или изобщо не се актуализират. Това разминаване е особено голямо в началото на 70-те. През 1972 г. за пример, обезщетенията се повишават с 20%, докато инфлацията е само 1,3%. Кумулативно, за целия период (1940-1974 г.) равнището на обезщетенията се повишава с 391%, докато инфлацията е 252%:
|
Година
|
Повишение на обезщетенията
|
Инфлация
|
|
1940
|
Базова година
|
-
|
|
1941
|
-
|
5%
|
|
1942
|
-
|
11%
|
|
1943
|
-
|
6%
|
|
1944
|
-
|
2%
|
|
1945
|
-
|
2%
|
|
1946
|
-
|
8%
|
|
1947
|
-
|
14%
|
|
1948
|
-
|
8%
|
|
1949
|
-
|
-1%
|
|
1950
|
77%
|
1%
|
|
1951
|
-
|
8%
|
|
1952
|
12,5%
|
2%
|
|
1953
|
-
|
1%
|
|
1954
|
13%
|
1%
|
|
1955
|
-
|
0%
|
|
1956
|
-
|
1%
|
|
1957
|
-
|
3%
|
|
1958
|
-
|
3%
|
|
1959
|
7%
|
1%
|
|
1960
|
-
|
2%
|
|
1961
|
-
|
1%
|
|
1962
|
-
|
1%
|
|
1963
|
-
|
1%
|
|
1964
|
-
|
1%
|
|
1965
|
7%
|
2%
|
|
1966
|
-
|
3%
|
|
1967
|
-
|
3%
|
|
1968
|
13%
|
4%
|
|
1969
|
-
|
5%
|
|
1970
|
15%
|
6%
|
|
1971
|
10%
|
4%
|
|
1972
|
20%
|
3%
|
|
1973
|
-
|
6%
|
|
1974
|
11%
|
11%
|
|
1940-1974
|
391%
|
252%
|
Източник: Bureau of Labor Statistics. Калкулациите са на автора. Инфлацията се измерва според средногодишното равнище на цените за работниците в градовете и чиновниците.
Въпросът за професиите, които са покрити от програмата е също централна тема за законодателството от 1950 г. До този момент покритите професии не се променят значително от 1935 г., и поне 40% от работещите в икономиката са все още изключени от програмата. Консултативния съвет по обществено осигуряване изрично препоръчва на Конгреса да има за цел универсално покритие за всички: „Основната защита, предоставяна от системата за обществено осигуряване трябва да бъде достъпна за всички, които са зависими от доходите си от труд“ (виж DeWitt, Béland, and Berkowitz (2008, 164)).
Конгресът приема голяма част от препоръките на консултативния съвет, с което от програмата са покрити нови 10 милиона работници. Основната група новопривлечени са главно самоосигуряващи се лица, селскостопански работници и домашни прислужници. Работещите за щатска и местна администрация имат опцията доброволно да се присъединят към програмата, докато служителите в организации с нестопанска цел при определени условия. За повече информация виж Annual Statistical Supplement to the Social Security Bulletin, 2008, Table 2.A1, pp. 2.1–2.2 (SSA 2009).
Източник: House Ways and Means Committee 2008 Green Book, Table 1-46, p. 1–106
Законодателството от 1950 г. също така се занимава с проблема за финансирането на програмата. Данъците се повишават за първи път. Смята се, че в дългосрочен период (като под това през 1950 г. се разбират следващите 40 години. От 1965 г. под дългосрочен период се разбира следващите 75 години) според актюерските разчети програмата ще бъде балансирана. Промените в законодателството слагат край на дебата за ролята на резерва, като ако се правят значителни промени в програмата, трябва задължително да се оцени как ще се осъществява финансирането в дългосрочен период (DeWitt 2007).
„Няма да бъде преувеличено да се каже, че промените от 1950 г. запазват концепцията, че в тази страна общественото осигуряване се финансира от вноски“ – Robert M. Ball
Ролята на добавката от 1% за всяка година в осигуряване въведена през 1939 г. е да направи така, че дългогодишните участници в програмата ще получават пропорционално по-голямо обезщетение от онези, които са участвали много за кратко в програмата. Обаче като част от финансовите настройки през 1950 г., тази добавка отпада. По този начин бъдещите обезщетения за дългогодишните участници в програмата на практика се намаляват, а средното обезщетение се увеличава драстично и веднага.
До този момент военните не са покрити от програмата за обществено осигуряване и не плащат данъци към нея. От 1950 г. обаче те получават права за обезщетение за годините, в които са изпълнявали военна служба, въпреки, че не плащат данъци към програмата.
Комбинацията от всички тези промени са толкова значителни, че 1950 г. се смята за „нов старт“ на програмата за обществено осигуряване.
Много години след 1950 г. се правят 2 изчисления за всяко ново искане за получаване на обезщетение. Едното е за доходите на лицето преди 1950 г., а второто за доходите след това. Заявителят получава което от двете изчисления предлага по-голямо обезщетение.
1952 и 1954: малки корекции на политиката и стабилен растеж на програмата
Промените 1952 г. повишават обезщетенията с 12,5% изненадващо скоро след огромния скок 1950 г. Те също така увеличават лимита при „теста за доходите“ за получаване на пенсия и се увеличават правата, които се получават при изпълнение на военна служба.
Промените 1954 г. значително разширяват покритието на програмата, като нови 10 милиона работника се присъединяват към системата. Селскостопанските работници, самоосигуряващите се лица, служителите в щатските и местни администрации (по желание) са обхванати от програмата. Обезщетенията също така се увеличават с нови 13%.
Може би най-значителната промяна от 1952 г. е това, което не се случи. Голяма част от дебатите за законодателни промени е насочена към неотчитане на периодите, в които хората с увреждания са имали много ниски или никакви доходи (disability freeze). Идеята е, че такива периоди участвайки при изчисление на средните доходи на лицето, реално ще допринесат и за по-ниско обезщетение, когато се пенсионира. Тъй като федерална намеса в какъвто и да е аспект по отношение на политиката за хората с увреждания среща силна съпротива от заинтересовани групи, Конгресът гласува замразяване на периодите, които биха довели до по-ниски обезщетения за хората с увреждания по принцип, но с краен срок преди промените да влязат в сила. Със законодателните промени 2 години по-късно, disability freeze принципа е вече реалност не само като символичен жест.
Инвалидност – за разлика от достигането на пенсионна възраст или смърт на работника, при инвалидността неизбежно се стига до оценка за допустимост. Трудно е да се определи дали някой е с такива увреждания, които да не му позволяват да работи, и по тази причина е възможно без основание някои лица да получат право на обезщетение. Присъщите проблеми при определянето дали дадено лице е с увреждания води до притесненията дали в бъдеще разходите за покриване на тези лица могат да се прогнозират и контролират. Именно по тази причина обезщетенията за инвалидност се появяват по-късно в системата за обществено осигуряване. Отговорността за оценката за увреждане се поверява на щатски агенции съгласно споразумение с федералното правителство.
От административна гледна точка, за да се приложи принципа disability freeze, лицето с увреждания трябва да премине същата процедура, която се изисква и за получаване на парично обезщетение за инвалидност. По тази причина цялата бюрократична машина и управленска структура на програмата за хора с увреждания започват да функционират от 1954 г.
Поява на обезщетенията за инвалидност
Законодателството от 1954 проправя пътя към въвеждане на парични обезщетения за инвалидност през 1956 г. предоставяйки уверения, че програмата за хора с увреждания може да се управлява от административна гледна точка. Въпреки това има значително несъгласие относно паричните обезщетения за инвалидност и дали те трябва да се добавят към програмата.
Първоначално обхвата на програмата за хора с увреждания е силно ограничен поради притесненията за финансирането на разходите й. Парични обезщетения могат да се получават само от онези осигурени работници на възраст 50-64 години, които трябва да се грижат за лица на издръжка. Законът въвежда специални типове осигурителен статус за инвалидност:
- Напълно осигурен – ако лицето е работило 20 от последните 40 тримесечия
- Текущо осигурен – ако лицето е работило 6 от последните 13 тримесечия
Осигурителния статус е като бариера изискваща минимален период в осигуряване, преди дадено лице да може да има право на обезщетение. В програмата за пенсиониране за старост изискването е лицето да е работило 20 тримесечия от последните 40 преди пенсиониране. Очевидно в случаите на инвалидност, лицето няма как да работи за такава продължителност, затова се въвежда осигурителния статус за случаите на инвалидност.
Преди да може да се получава парично обезщетение за инвалидност има 6 месечен изчаквателен период. За да се финансира новия вид обезщетение се повишават данъците с по 0,5% за работниците и работодателите, и се създава отделен доверителен фонд за инвалидност.
През 1958 г. обезщетение могат да получават и тези, които са били издържани от лицето с увреждания. Позволява се и получаване на обезщетение със задна дата 12 месеца преди подаването на заявление. През 1960 г. тези обезщетения се либерализират отново като хората с увреждания могат да ги получават независимо от възрастта си. Бързата либерализация се дължи на това, че програмата за хора с увреждания не е чак такъв проблем, какъвто се е очаквало в началото.
В допълнение към създаването на програмата за инвалидност, законодателството от 1956 г. съдържа някои допълнителни промени:
- Увеличава се покритието за военните, самоосигуряващите се лица и за които искат от полицаите и пожарникарите в щатски и местни пенсионни системи
- Дава се възможност за ранно пенсиониране (62 години) на жените. Въвеждат се специални правила, които позволяват на жените да се пенсионират с по-малко тримесечия в осигуряване от мъжете, като по този начин да увеличат средния си доход от който се изчислява обезщетението и съответно размера на получаваното обезщетение.
60-те: малки законодателни промени и стабилно разширяване на програмата
В допълнение към либерализацията на обезщетенията за инвалидност, през 1960 г. наследствените пенсии за децата се увеличават от 50% на 75% от осигурителния доход на работника. От 1961 г. и мъжете имат право на по-ранно пенсиониране. Правилата за осигурителния статус се либерализират допълнително, а минималното обезщетение се увеличава с 21%.
Промените от 1965 г. (с които се създава и програмата за здравно осигуряване) либерализират определението за инвалидност. Вдовиците могат да се пенсионират вместо на 62, на 60 години. Децата могат да получават обезщетение до навършване на 21 години ако учат. Обезщетения могат да се получават от разведени жени и вдовици, които са били в брак за поне 20 години. Намаляват се изискванията за осигурителен статус за лица навършили 72 години до 1969 г.
Законодателството от 1966 г. въвежда специален клас лица – навършили 72 години, които може и никога да не са се осигурявали в системата за обществено осигуряване. Те са известни като “Prouty benefits”, кръстени на сенатора, който ги въвежда (Winston Lewis Prouty, R-VT).
Промените 1967 г. дават възможност за получаване на обезщетение от вдовиците с увреждане и вдовците с увреждания, които са били издържани от съпругата си, при навършена 50 годишна възраст. От една страна дефиницията за инвалидност става по-строга, като под инвалидност се разбира неспособност на лицето да извършва каквато и да е доходоносна дейност в националната икономика, не само на локално ниво. От друга страна изискванията за осигурителен статус за хора с увреждания навършили 31 години или по-млади се понижават. Допълнителни безвъзмездни права се дават на военните, а министрите също са осигурени, освен ако не се откажат доброволно на основание съвест или религиозни подбуди.
Финансиране през 50-те и 60-те
От края на втората световна война до началото на 70-те, общите заплати в икономиката се увеличават с около 2% над равнището на цените. Този естествен растеж на заплатите означава, че при равни други условия системата за обществено осигуряване има допълнителни приходи поради по-високото ниво на заплатите. Обаче актюерската оценка използвана при общественото осигуряване се базира на предположението, че заплатите и нивото на цените ще са статична величина, тъй като няма автоматични корекции в програмата при повишаване на обезщетенията в следствие на инфлацията или в резултат от икономическия растеж. Тъй като и повишението на обезщетенията и промените в равнището на заплатите са в резултат от действия на Конгреса, актюерите ползват настоящите закони като основа за предвижданията си. Но тъй като заплатите растат по-бързо от равнището на цените, и той като корекциите спрямо цените са нередовни, от време на време Конгреса изпада в положението да има повече пари в програмата от очакваното. По тази причина става възможно да се повиши размера на обезщетенията без да трябва да се повишават данъците или равнището на заплатата, върху които се начисляват (тези повишения на обезщетенията понякога се съчетават и с разширяване на обхвата на програмата).
Повишение на обезщетенията в сравнение с данъчната ставка и заплатата върху която се начислява за периода 1952-1972 г.
|
Година
|
Повишаване на обезщетенията
|
Данъчна ставка*
|
Заплата взимана за база
|
|
1952
|
12,5%
|
Без промяна
|
Без промяна
|
|
1954
|
13%
|
+0,5% и за двете страни
|
Без промяна
|
|
1959
|
7%
|
+0,25% и за двете страни
|
+ 600 $ годишно
|
|
1965
|
7%
|
Без промяна**
|
Без промяна**
|
|
1968
|
13%
|
-0,1%
|
+ 1200 $ годишно
|
|
1970
|
15%
|
Без промяна
|
Без промяна
|
|
1971
|
10%
|
0,4%
|
Без промяна
|
|
1972
|
20%
|
Без промяна
|
+ 1200 $ годишно
|
* – не е включена данъчната ставка за нововъведената здравно-осигурителна система.
** – 1966 г. данъчната ставка се увеличава с 0,2%, а заплатата взимана за база с 1800$
Източник: SSA (2010, Table 2.A3, pp. 2.4–2.5).
Промените 1972 г. – последното голямо разширение
Има 2 големи законопроекта приети 1972 г., които значително разширяват програмата. Това законодателство отбелязва края на разширяването на програмата за обществено осигуряване в САЩ.
Първия законопроект е за повишаването на лимита на държавния дълг. В Сената се залага допълнителна клауза към законопроекта за държавния дълг, с която от 1975 г. ще се правят автоматично актуализации на обезщетенията спрямо равнището на цените. Това е огромна промяна, която се приема изненадващо случайно, въпреки че е дискутирана в продължение на няколко години, и администрацията на президента Никсън подкрепя идеята (DeWitt, Béland, and Berkowitz (2008, 267–281). Фактът, че обезщетенията от програмата за обществено осигуряване се повишават когато има ръст на цените в икономиката значително допринася към разходите на програмата. Също така в зависимост от ръста на цените започва да се повишава и максималния годишен облагаем доход (също от 1975 г.).
Законодателството от 1972 г. въвежда увеличаване на обезщетението, ако лицето се пенсионира по-късно от стандартната възраст, нов специален минимум за работниците с ниски доходи, обезщетения за внуците на издръжка, обезщетения за вдовците навършили 60 години, здравно осигуряване след 2 години получаване на обезщетения за инвалидност, намаляване на изчаквателния период за получаване на обезщетение за инвалидност от 6 на 5 месеца, и обезщетение за инвалидност за деца с увреждания преди да достигнат 22 годишна възраст. Със законодателството също така се създава програмата Supplemental Security Income (SSI), за хора с ниски доходи, които са навършили 65 години, или са с увредено зрение, или с други увреждания. Тази нова програма се администрира от Social Security Administration, а се финансира от министерството на финансите.
Промените от 1977 г. – началото на съкращенията
До средата на 70-те години, в програмата за обществено осигуряване се появяват значителни финансови проблеми, които са предизвикани от неблагоприятните икономически условия и стагфлация (нисък икономически ръст, инфлация и увеличение на безработицата). През 1973 г. актюерите докладват, че за първи път програмата в дългосрочен план не е в баланс, и също така предстоят трудности и в краткосрочен план. На практика в периода 1975-1981 г. програмата има годишен дефицит, и активите на доверителните фондове трябва да се изкупуват, за да се компенсира недостига (виж http://www.socialsecurity.gov/history/tftable.html).
|
Доверителни фондове на общественото осигуряване 1937-2009 (в милиони долари)
|
|
Година
|
Вноски
|
Разходи
|
Нетно повишение
|
Сума в края на годината
|
|
1937
|
767
|
1
|
766
|
766
|
|
1938
|
375
|
10
|
366
|
1,132
|
|
1939
|
607
|
14
|
592
|
1,724
|
|
1940
|
368
|
62
|
306
|
2,031
|
|
1941
|
845
|
114
|
731
|
2,762
|
|
1942
|
1,085
|
159
|
926
|
3,688
|
|
1943
|
1,328
|
195
|
1,132
|
4,820
|
|
1944
|
1,422
|
238
|
1,184
|
6,005
|
|
1945
|
1,420
|
304
|
1,116
|
7,121
|
|
1946
|
1,447
|
418
|
1,029
|
8,150
|
|
1947
|
1,722
|
512
|
1,210
|
9,360
|
|
1948
|
1,969
|
607
|
1,362
|
10,722
|
|
1949
|
1,816
|
721
|
1,094
|
11,816
|
|
1950
|
2,928
|
1,022
|
1,905
|
13,721
|
|
1951
|
3,784
|
1,966
|
1,818
|
15,540
|
|
1952
|
4,184
|
2,282
|
1,902
|
17,442
|
|
1953
|
4,359
|
3,094
|
1,265
|
18,707
|
|
1954
|
5,610
|
3,741
|
1,869
|
20,576
|
|
1955
|
6,167
|
5,079
|
1,087
|
21,663
|
|
1956
|
6,697
|
5,841
|
856
|
22,519
|
|
1957
|
8,090
|
7,567
|
523
|
23,042
|
|
1958
|
9,108
|
8,907
|
201
|
23,243
|
|
1959
|
9,516
|
10,793
|
-1,277
|
21,966
|
|
1960
|
12,445
|
11,798
|
647
|
22,613
|
|
1961
|
12,937
|
13,388
|
-451
|
22,162
|
|
1962
|
13,699
|
15,156
|
-1,457
|
20,705
|
|
1963
|
16,227
|
16,217
|
10
|
20,715
|
|
1964
|
17,476
|
17,020
|
456
|
21,172
|
|
1965
|
17,857
|
19,187
|
-1,331
|
19,841
|
|
1966
|
23,381
|
20,913
|
2,467
|
22,308
|
|
1967
|
26,413
|
22,471
|
3,942
|
26,250
|
|
1968
|
28,493
|
26,015
|
2,479
|
28,729
|
|
1969
|
33,346
|
27,892
|
5,453
|
34,182
|
|
1970
|
36,993
|
33,108
|
3,886
|
38,068
|
|
1971
|
40,908
|
38,542
|
2,366
|
40,434
|
|
1972
|
45,622
|
43,281
|
2,341
|
42,775
|
|
1973
|
54,787
|
53,148
|
1,639
|
44,414
|
|
1974
|
62,066
|
60,593
|
1,472
|
45,886
|
|
1975
|
67,640
|
69,184
|
-1,544
|
44,342
|
|
1976
|
75,034
|
78,242
|
-3,209
|
41,133
|
|
1977
|
81,982
|
87,254
|
-5,272
|
35,861
|
|
1978
|
91,903
|
96,018
|
-4,115
|
31,746
|
|
1979
|
105,864
|
107,320
|
-1,456
|
30,291
|
|
1980
|
119,712
|
123,550
|
-3,838
|
26,453
|
|
1981
|
142,438
|
144,352
|
-1,914
|
24,539
|
|
1982
|
147,913
|
160,111
|
239
|
24,778
|
|
1983
|
171,266
|
171,177
|
89
|
24,867
|
|
1984
|
186,637
|
180,429
|
6,208
|
31,075
|
|
1985
|
203,540
|
190,628
|
11,088
|
42,163
|
|
1986
|
216,833
|
201,522
|
4,698
|
46,861
|
|
1987
|
231,039
|
209,093
|
21,946
|
68,807
|
|
1988
|
263,469
|
222,514
|
40,955
|
109,762
|
|
1989
|
289,448
|
236,242
|
53,206
|
162,968
|
|
1990
|
315,443
|
253,135
|
62,309
|
225,277
|
|
1991
|
329,676
|
274,205
|
55,471
|
280,747
|
|
1992
|
342,591
|
291,865
|
50,726
|
331,473
|
|
1993
|
355,578
|
308,766
|
46,812
|
378,285
|
|
1994
|
381,111
|
323,011
|
58,100
|
436,385
|
|
1995
|
399,497
|
339,815
|
59,683
|
496,068
|
|
1996
|
424,451
|
353,569
|
70,883
|
566,950
|
|
1997
|
457,668
|
369,108
|
88,560
|
655,510
|
|
1998
|
489,204
|
382,255
|
106,950
|
762,460
|
|
1999
|
526,582
|
392,908
|
133,673
|
896,133
|
|
2000
|
568,433
|
415,121
|
153,312
|
1,049,445
|
|
2001
|
602,003
|
438,916
|
163,088
|
1,212,533
|
|
2002
|
627,085
|
461,653
|
165,432
|
1,377,965
|
|
2003
|
631,886
|
479,086
|
152,799
|
1,530,764
|
|
2004
|
657,718
|
501,643
|
156,075
|
1,686,839
|
|
2005
|
701,758
|
529,938
|
171,821
|
1,858,660
|
|
2006
|
744,873
|
555,421
|
189,452
|
2,048,112
|
|
2007
|
784,889
|
594,501
|
190,388
|
2,238,500
|
|
2008
|
805,302
|
625,143
|
180,159
|
2,418,658
|
|
2009
|
807,490
|
685,801
|
121,689
|
2,540,348
|
|
Общо
|
13,866,220
|
11,325,872
|
|
|
Източник: SSA Annual Statistical Supplement, Tables 4A1 and 4A3
Таблицата включва до 1956 г. само доверителния фонд за пенсии за старост и наследствени пенсии. За периода 1957-1997 е включен и доверителния фонд за инвалидност. Таблицата не включва доверителния фонд за здравеопазването.
Прогнозирания дефицит продължава до големите законодателни промени от 1983 г. (виж http://www.socialsecurity.gov/history/trustchart.html).
Голям недостатък на законодателството от 1972 г. е автоматичната индексация спрямо равнището на цените и заплатите. С този технически инструмент се раздуват обезщетенията далеч над предвидените от Конгреса и очакванията за нивото на заместване от дохода. С промените от 1977 г. се цели решаване на проблемите за финансирането на програмата.
За да се коригира технически недостатък с индексацията, автоматичните корекции за цените и заплатите се разделят (DeWitt, Béland, and Berkowitz 2008, 285–287 and 298–323). Ефекта от промяната е да се намалят обезщетенията, като промяната важи за новите получатели на обезщетения. За да се омекоти въздействието от редукцията, Конгреса измисля 5 годишен гратисен период, в който новите получатели на обезщетения няма да бъдат засегнати. Този опит има обратен ефект, тъй като всички останали виждат себе си като жертва (за повече информация виж DeWitt, Béland, and Berkowitz (2008, 323–326)).
Законодателството от 1977 г. се опитва да реши проблема с финансирането на програмата чрез комбинация от повишение на данъците и намаляване на обезщетенията. От гледна точка на приходите закона въвежда график за повишаване на данъчната ставка, като до 1990 г. тя трябва да достигне по 6,2% за работодателя и работника (колкото е и в наши дни). От гледна точка на разходната част има 3 допълнителни разпоредби за намаляване на обезщетенията:
- Минималното обезщетение се замразява на 122$ месечно
- Обезщетенията за съпруг или наследственото обезщетение за съпруг се намалява със сумата, която лицето получава под формата на лична пенсия за труд, която не се покрива от общественото осигуряване (Government Pension Offset)
- Подоходния тест за получаване на пенсия вместо на месечна, се прави на годишна база.
Също така има 3 разпоредби, които увеличават обезщетенията:
- При отлагане на пенсионирането след стандартната пенсионна възраст увеличението е по-голямо
- Необходимите години в брак, за да може бившите разведени съпрузи да получават обезщетение се намаляват от 20 на 10 години
- Сумата, която не участва при подоходния тест се повишава за навършилите 65 години
Нетните спестявания от всички промени измерени като процент от заплатата са както следва:
- Нови правила за индексация на обезщетенията на бъдещите бенефициенти: + 4,79%
- Допълнителни промени в обезщетенията: + 0,18%
- Данъчни промени: + 1,78%
С други думи 26% от нетния резултат за програмата идват от повишаване на данъците и 74% от намаления на обезщетенията. Въздействието върху цялостното финансиране на програмата води до намаляването дефицита в дългосрочен план от 8,2% до 1,46% от работните заплати (SSA 1977). Промените може да се каже, че възстановяват платежоспособността на програмата за следващите 50 години, но не и за 75 годишен период. Така че със законодателството от 1977 г. не се решават изцяло финансовите проблеми.
Законодателството за хората с увреждания от 80-те
Програмата за обществено осигуряване за хората с увреждания минава под нов контрол през първата половина на 80-те. През 70-те години броя на хората с увреждания постоянно расте. Това води до притеснения в Конгреса, че разходите на програмата могат да излязат извън контрол. Почти по същото време General Accounting Office (GAO 1978) провежда малко проучване сред получателите на обезщетение за инвалидност и открива, че може би поне 24% от бенефициентите не са вече с увреждания. Вътрешно проучване на администрацията за обществено осигуряване (SSA 1981) открива, че около 18% от разходите на програмата за хора с увреждания се получават от бенефициенти, които вече не са с увреждания (DeWitt, Béland, and Berkowitz 2008, 369–374). Все пак и двете проучвания на GAO и SSA имат сериозни ограничения и е трудно да се смята, че при систематичен преглед на всички получатели на обезщетения, процентите на тези, които вече не са с увреждания, но получават обезщетение, биха били толкова високи.
Със законодателството от 1980 г. се полагат усилия за установяване на контрол на разходите на програмата за хората с увреждания, да се прегледат получаващите обезщетения и да се отстранят онези, които вече не отговарят на условията. Законодателството дава мандат да започнат проверки от януари 1982 г., а прогнозите са да се спестят около 10 милиона долара за 5 години. Последващо проучване на GAO (1981) показва, че неправомерно получаващите обезщетение за инвалидност са около 20% от всички бенефициенти, което струва на програмата около 2 милиарда долара на година.
При встъпването в длъжност в началото на 1981 г. администрацията на президента Рейгън решава да ускори процеса на проверка на бенефициентите на обезщетения за инвалидност, тъй като се очаква това да доведе до значителни спестявания на бюджета. Проверките започват от юли 1981 г. и много бързо се стига до сериозни политически спорове и критика от страна на опозицията (за повече информация виж Derthick (1990)). Сред другите проблеми, проверките са само документални, без контакт лице в лице с бенефициента. Това води до спирания на обезщетенията за хора, които очевидно са с увреждания, случаи, които са широко отразени от медиите. Също така първоначалните проверки се правят за онези случаи където се очаква, че е най-вероятно бенефициентите да са се възстановили. Тази идея води до по-големи съкращения отколкото Конгреса и публичността очакват. Според проучванията на GAO трябва да се очаква, че около 20% от бенефициентите вече са се възстановили и не трябва да получават обезщетение за инвалидност. Обаче поради целенасочените проверки, през първите 2 години спрените обезщетения след проверки са около 45% (DeWitt, Béland, and Berkowitz 2008, 416.).
SSA приема редица политики при проверките, които водят до сериозни проблеми. Например спирането на обезщетенията не изисква медицински документ, че състоянието на бенефициента се е подобрило (многобройни съдебни решения са решени срещу агенцията в резултат от подобни действия). Също така когато бенефициента има множество увреждания, SSA не отчита общия им ефект върху здравето на лицето. Така хора с множество по-леки увреждания не могат да получават обезщетение ако са се възстановили от някое по-тежко увреждане, въз основа на което са получавали обезщетение. Срещу агенцията се завеждат множество дела, които задръстват съдебната система (докато обичайния обем дела срещу агенцията е около 2-3 хиляди на година, през 1983 г. се завеждат 23 690 нови дела, до края на 1985 г. във федералните съдилища са натрупани около 49 хиляди). SSA изпълнява отделните решения на съда, но отказва да промени политиката си в следствие от съдебните решения. Това означава, че делото на всеки бенефициент се разглежда по отделно, а подобните дела ще се гледат отново и отново. Заради несъгласието си с политиката на агенцията, губернаторите на 9 щата (в които са представени 28% от работната сила в страната) издават заповед на щатските си агенции да прекратят всякакви проверки на отпуснатите обезщетения за инвалидност, а в последствие общо 17 щата са отказалите да изпълняват политиката на агенцията относно проверките на обезщетенията за инвалидност.
Споровете около проверките стават толкова сериозни, че Конгреса гласува закон за реформа на обезщетенията за инвалидност (Disability Benefits Reform Act) от 1984 г., за да ограничи последиците от законодателството от 1980 г. Ключовите разпоредби са:
- Трябва да се установи медицински, че лицето има подобрение или други свързани промени, за да може да се спре обезщетението за инвалидност
- Комбинираното въздействие от множество по-леки увреждания трябва да се взима под внимание при определянето на инвалидността
- Агенцията за обществено осигуряване (SSA) трябва да оповести нови правила при хората с умствени увреждания, да преразгледа всички прекратявания на обезщетенията за хората с умствени увреждания според новите правила
- Агенцията получава правото да федерализира всяка щатска агенция, която взима решение за обезщетенията за инвалидност то програмата за обществено осигуряване, която откаже да изпълнява федерални разпоредби, и
- Конгреса изразява чувството си, че ако Агенцията продължи практиката да оспорва всяко дело поотделно, то трябва да се обърне за решение от Върховния съд на САЩ за окончателно решение (Агенцията се отказва от тази практика).
Промените от 1983 г. – съвременната форма на програмата
Както вече стана дума, програмата за обществено осигуряване има годишен дефицит от 1975 г. и се налага изтегляне на активи от доверителните фондове, за да се покрие. Освен това финансирането на програмата се влошава значително, дори и след промените 1977 г., които подобряват положението в дългосрочен план. В краткосрочен план ситуацията продължава да е проблематична. Всъщност промените от 1983 станали закон от април се случват по време, когато се очаква активите на доверителните фондове да се изчерпят след само 4 месеца.
Първоначално усилията от 1977 г. изглеждат успешни. За 1978 и 1979 г. в годишния доклад от борда на доверителните фондове се забелязва значително подобряване на ситуацията. Но лошото състояние на икономиката продължава да подрива платежоспособността на програмата. През 1980 г. инфлацията в страната е 13,5% докато ръста на заплатите намалява с 4,9%, което е двоен удар за системата – от една страна намаляват приходите, от друга се увеличават разходите поради ръста на цените. По времето когато излиза доклада на доверителните фондове 1980 г., управляващите ги призовават да се спре да се финансират промените (в началото предлагат да се заемат средства от доверителния фонд на здравеопазването, вярвайки, че това би било достатъчно, за да се справи пенсионната програма с кризата в краткосрочен план). В доклада от 1981 г. се призовава за още по-значителни действия.
През май 1981 г. администрацията на президента Рейгън предлага пакет политики, предназначени за справяне с финансовите проблеми. Някои от тях изглеждат крайно драстични, особено незабавното намаляване на обезщетенията с 38%. За няколко дни Сенатът гласува предложенията, и с 96 на 0, те са отхвърлени.
След неуспешния опит, президента Рейгън назначава двупартийна комисия – национална комисия за реформа на общественото осигуряване, известна още като “Greenspan Commission”, която трябва да проучи финансирането на програмата и да отправи препоръки към Конгреса, с които да се решат проблемите. След някои значителни трудности комисията изготвя доклад с 16 предложения за промени в дългосрочен и краткосрочен план. 4 от предложенията на комисията повишават минимално разходите (основно поради по-щедрите обезщетения за жените), а 12 предложения намаляват разходите значително. Обаче комисията не постига съгласие за крайното ниво на спестявания, оставяйки 0,58% от работната заплата дефицит в дългосрочен план (виж пълния текст – http://www.socialsecurity.gov/history/reports/gspan.html).
„Този законопроект демонстрира за първи път ангажимента на нашата нация към общественото осигуряване“ – Президента Рейгън при подписването на закона – 20.04.1983 г.
Конгресът приема предложенията на комисията без много промени и затваря дефицита като се повишава стандартната пенсионна възраст от 65 на 67 години.
Основните разпоредби на новия закон са:
- Разширяване на покритието за всички нови работещи за федералното правителство и работещите за организации с нестопанска цел. Щатите, където са приели въвеждането на системата за обществено осигуряване, не могат да се отказват след това
- Започва да се повишава стандартната пенсионна възраст от 65 на 67 години, с начало 2000 г.
- Повишава се данъка за самоосигуряващите се лица до два пъти вноската на работника (преди това данъка е по-нисък от общата осигуровка за сметка на работника и работодателя)
- Изместване на периода, от който ще се правят актуализации на обезщетенията от юли на януари (което означава, че няма да се правят актуализации през 1983 г.)
- Въвеждане на Windfall Elimination Provision, с която се намаляват обезщетенията за работниците, които не са били покрити от програмата за обществено осигуряване (основно държавни служители)
- Ускоряване на повишаването на данъчните ставки спрямо графика от 1977 г., но без да се повишава максималната предвидена ставка
- До ½ от обезщетенията от общественото осигуряване се смятат като облагаем доход, приходите от които ще постъпват в доверителните фондове на общественото осигуряване
- От 1993 г. операциите на доверителните фондове на програмата за обществено осигуряване трябва да се извадят от бюджета (виж „off-budget“)
Актюерската оценка за законодателството от 1983 г. показва, че се запълват дупките при финансирането на програмата в краткосрочен и дългосрочен период. Годишните доклади от 1984-1987 г. показват, че програмата е близо до постигане на баланс в дългосрочен период (смята се, че технически погледнато ще има баланс ако приходите на програмата ще са между 95-105% от разходите, за изследвания период. Затова дори и да има малки дефицити в някоя от годините, програмата ще се счита за балансирана).
Според законодателството от 1983 г., около 52% от ефектите ще дойдат от данъци, 34% от промяна при обезщетенията, и 15% от промени в покритието (Svahn and Ross 1983).
Закона от 1983 г. формира и настоящата политика на програмата. Големите иновации (данък върху обезщетенията, повишаване на пенсионната възраст, покритие за държавните служители и др.) са характери и за програмата в наши дни.
Спестявания на програмата след промените от 1983 г. (по проект)
|
Промяна
|
Краткосрочен период 1983-1989 (в милиарди долари)
|
Дългосрочен период (1983-2057) – изразен като процент от доходите
|
|
Промени в данъците
|
85,5
|
+ 0,86%
|
|
Промени в обезщетенията
|
55,7
|
+ 0,79%
|
| Повишаване на пенсионна възраст |
0
|
+ 0,71%
|
|
Промени в покритието
|
25,0
|
+ 0,44%
|
|
Общо
|
166,2
|
+ 2,09%
|
Източник: Social Security Bulletin, 46(7): July 1983, Table 1, p. 42 and Table 4, p. 44
Развитие на програмата след 1983 г.
Промените от 1983 г. са последните значими за програмата за обществено осигуряване през 20 век. Всъщност от тогава не са правени никакви мащабни промени до наши дни. Има обаче няколко важни корекции в законодателството.
Законодателство от 90-те
С Omnibus Budget Reconciliation Act от 1993 г. се повишава процента от обезщетенията получавани от системата за обществено осигуряване, които подлежат на федерално данъчно облагане от 50% на 85% (с определени прагове).
Contract with America Advancement Act от 1996 г. забранява получаването на обезщетение за инвалидност от програмата за обществено осигуряване, ако уврежданията на лицето са причинени от пристрастеност към наркотици или алкохолизъм.
Ticket to Work and Work Incentives Improvement Act от 1999 г. създава Ticket to Work and Self-Sufficiency Program, която осигурява на получателите на обезщетение за инвалидност ваучер, с който могат да ползват услуги по професионална рехабилитация, за намиране на работа и други, с цел ефективно завръщане на хората с увреждания на пазара на труда.
Край на подоходния тест при пенсиониране
Според оригиналния закон за обществено осигуряване от 1935 г., на получателите на обезщетение при пенсиониране е абсолютно забранено да работят, тъй като обезщетението замества загубения доход в резултат от пенсионирането. Обезщетенията не са пенсии, които се получават при навършване на определена възраст.
Тази забрана се либерализира леко с промените от 1939 г., според които обезщетение не може да се получава ако доходите от труд надвишават определена сума. Тогава се въвежда първия RET (retirement earning test). Получателите на обезщетения винаги биха предпочели да си взимат и обезщетението, и да продължат да получават доходи от труд. Затова либерализирането на RET винаги се ползва с одобрението на обществото. В периода 1939-1982 г. теста за доходите се либерализира 21 пъти (SSA 2010). За повече информация виж Annual Statistical Supplement to the Social Security Bulletin, 2009, Table 2.A29, pp. 2.57–2.58.
През 2000 г. този процес спира с приемането на Senior Citizens Freedom to Work Act, за получателите на обезщетения навършили пълната пенсионна възраст, които повече не се подлагат на подоходен тест. Тази форма на либерализация е толкова популярна, че се приема в двете камари на Конгреса с 522 на 0. Според разпоредбите на новия закон навършилите пълна пенсионна възраст могат и да работят, и да получават обезщетение за пенсиониране. Онези, които не са достигнали пълната пенсионна възраст обаче продължават да подлежат на подоходен тест, който също се либерализира всяка година (общо 9 пъти) заради повишаването на работната заплата (през 2010 г. за първи път няма актуализация, заради икономическата криза довела до дефлация).
Слагането на край на подоходния тест при пенсиониране е голямо изключение от правилото, че годините след 1972 г. са период на съкращения в общественото осигуряване (има също така значително разширяване на здравеопазването през 2003 г., с приемането на Medicare Prescription Drug, Improvement, and Modernization Act. Това е най-голямото разширяване на системата за обществено осигуряване от въвеждането на здравно-осигурителната система през 1965 г. Също така има някои малки промени в закона за обществено осигуряване след 2000 г. Кратко описание на тези промени: http://www.socialsecurity.gov/history/briefhistory3.html). При отмяната на подоходния тест, очакванията са, че това ще струва в краткосрочен план 23 милиарда долара, а в дългосрочен разходите биха били незначителни. Повече информация за отмяната на подоходния тест при пенсиониране виж на: http://www.socialsecurity.gov/history/senateret.html.
Дебатът за бъдещето на програмата
Измененията от 1983 г. установяват общата политика на настоящата програма за обществено осигуряване, и в частност нейната сегашна финансова структура. Директния и сериозен резултат при структурата за финансиране на програмата от закона 1983 г., е огромно натрупване на резерви в доверителните фондове. Исторически погледнато доверителните фондове на общественото осигуряване никога не са били изцяло на капиталов принцип или на чиста Pay-As-You-Go основа. Вместо това доверителните фондове винаги са били с характер на „частичен резерв“. Ние можем да осмислим тези 2 крайности (система изцяло разчитаща на капиталови натрупвания и PAYGO система) като два полюса в пространството. Във времето има изменчиви тенденции в едната и в другата посока. Двете промени от 1977 г. и 1983 г. обаче изнасят програмата далеч от PAYGO системата към другата крайност (Myers 1993, 385–392). Дизайнът за финансиране на програмата от 1983 г. води до голямо натрупване на резерви в близко бъдеще, така че със средствата да може да се плащат бъдещите разходи за „baby boom“ поколението. Не е много ясно доколко е било търсен точно този ефект, когато е приемане законодателството 1983 г., но членът на комисията Грийнспан Robert Ball отбелязва, че някои ключови членове на комисията са разбирали отлично, че в краткосрочен план ще се натрупат значителни капиталови резерви, които след това ще бъдат изразходвани. Виж интервю 5 с Robert Ball: http://www.socialsecurity.gov/history/orals/ball5.html
Резерви в доверителния фонд: действителни и прогнозирани в периода 1983-2037 г.
Източник: Annual Trustees Report, 2009, Table V1.A4 and Table V1.F7.
Въпреки, че промените от 1983 г. възстановяват състоятелността на програмата в дългосрочен период, в доклада на доверителите от 1988 г. вече се виждат признаци на дефицит, а когато излиза следващия годишен доклад, вече програмата не е в баланс в дългосрочен план (нещо, което е факт и в наши дни).
В доклада на доверителите от 2009 г. прогнозния дефицит за следващите 75 години е около 2% от облагаемия доход. Това означава, че за следващите 75 години програмата е в дефицит от 5,3 трилиона долара (сегашни пари). Казано по друг начин, след като доверителните фондове се изчерпат (по прогнозни данни около 2037 г.), сегашните приходи от данъци биха били достатъчни да изплащат 76% от всеки долар обещани обезщетения. Този доклад казва, че за 21-ва поредна година, програмата не е балансирана в дългосрочен план. Тези неблагоприятни годишни доклади водят към идеята, че програмата се нуждае от политическа намеса (трябва да се отбележи, че въпреки че данъчните ставки, равнището на заплатите, обезщетенията и покритието са основни за финансирането на програмата, също така има и допълнителни демографски и икономически фактори, които участват при актюерските разчети. Всъщност, прогнозните данни на актюерите се състоят от не по-малко от 24 глобални фактури, всеки от които би могъл да повлияе на финансирането на програмата).
Дебатите за финансирането на програмата за обществено осигуряване и реформи започват да стават значителни в резултат дейността на консултативния съвет за обществено осигуряване. През януари 1997 г. този съвет изготвя доклад (консултативния съвет за обществено осигуряване е заменен през 1995 г. от създадения за постоянно Social Security Advisory Board, като част от законодателството 1994 г., което прави Social Security Administration независима агенция към федералното правителство). Членовете на съвета не успяват да постигнат консенсус, за да дадат препоръки, и вместо това се предлагат 3 подхода за реформа на общественото осигуряване:
- Първия подход е да се запази традиционната програма и да се възстанови платежоспособността й чрез комбинация от малки промени в данъците, обезщетенията и инвестиционните политики
- Вторият подход е да се намалят обезщетенията и 5% от общо 6,2% данъци плащани от работника да отиват вместо в доверителните фондове към лична инвестиционна сметка
- Третия подход е да се въведат индивидуални сметки с налагане на допълнителен данък от 1,6% от заплатата към настоящите 6,2% според Federal Insurance Contributions Act.
Пълния доклад 1994-1996: http://www.socialsecurity.gov/history/reports/adcouncil/index.html
Нито едно от тези предложения не се приема.
По време на управлението на Бил Клинтън, се повдига въпроса за реформа на системата за обществено осигуряване, главно в реторична форма. В обръщението си 1998 г. президента Клинтън призовава на първо място да се спаси общественото осигуряване. Правителството по това време за първи път от 30 години има бюджетен излишък, и предложение на президента е всякакъв излишък, на първо място да се ползва за погасяване на държавния дълг, което косвено да се отрази и на общественото осигуряване, тъй като правителството ще е в по-добра възможност да посреща бъдещите задължения на програмата.
През пролетта на 1999 г. президента предлага по-конкретна идея всички спестени средства от редуцирания дълг директно да отиват към доверителните фондове на общественото осигуряване. Въпреки тези предложения, администрацията на президента не предприема последващи действия за реформи.
Малко след като встъпва в длъжност през 2001 г., президента Джордж Буш – младши създава комисия да проучи бъдещето на програмата и да предложи начини, по които системата да се промени чрез въвеждане на индивидуални лични сметки подобни на предложените от съвета 1994-96 г. Комисията изнася доклад през декември 2001 г. без да се предприемат след това законодателни промени според препоръките й. Пълния доклад на комисията може да бъде намерен тук: http://www.socialsecurity.gov/history/reports/pcsss/pcsss.html
След преизбирането си през 2004 г., президента Буш – младши обявява за основен свой приоритет във втория си мандат реформа на системата за обществено осигуряване, като стартира масирана кампания с тази цел. През първата половина на 2005 г. президента и неговите висши съветници обикалят цялата страна, за да търсят поддръжници за провеждане на реформата. Множество законопроекти се появяват в Конгреса с различни подходи. В крайна сметка не се провеждат никакви значителни законодателни промени (DeWitt, Béland, and Berkowitz 2008, chapter 9).
Новият президент Барак Обама очевидно е решил, че трябва да се проведе реформа на системата за обществено осигуряване в контекста на проблема с растящия бюджетен дефицит и държавен дълг. На 18 февруари 2010 г. той анонсира създаването на нова комисия – National Commission on Fiscal Responsibility and Reform. Тази комисия е натоварена със задачата да прегледа целия федерален бюджет, включително системата за обществено осигуряване, и други подобни програми, и да отправи препоръки към Конгреса за законодателни промени. Доклада на комисията на Обама излиза през декември 2010 г. Анонсираното от комисията е достъпно тук: http://www.whitehouse.gov/the-press-office/remarks-president-establishing-national-commission-fiscal-responsibility-and-reform
Текста на изпълнителната заповед на президента е достъпен тук: http://www.whitehouse.gov/the-press-office/executive-order-national-commission-fiscal-responsibility-and-reform
Доклада на комисията: http://www.fiscalcommission.gov/sites/fiscalcommission.gov/files/documents/MemberStatements.pdf
Растеж на програмата за обществено осигуряване
Системата за обществено осигуряване е може би най-успешната правителствена програма за социална сигурност в цялата история на Америка. До 2008 г. програмата е платила повече от 11 трилиона долара на почти 213 милиона човека (общия брой бенефициенти е броя обезщетения направени всяка година – Annual Statistical Supplement to the Social Security Bulletin, 2009, pp. 6.1–6.2 (SSA 2010)). Общия размер на изплатените обезщетения са пресметнати от автора, ползвайки Table 4. A1, pp. 4.1 – 4.2, и Table 4. A3, pp. 4.5 –4.6 от Supplement (SSA 2010).
Сумата, която всяка година влиза в системата за обществено осигуряване всяка година (над 805 милиарда долара през 2008 г.) е по-голяма от брутния вътрешен продукт на всички страни на планетата без 16-те най-богати (виж данните на Световната банка: http://siteresources.worldbank.org/DATASTATISTICS/Resources/GDP.pdf).
През последните 20 години, програмата за обществено осигуряване е най-голямата част от федералния бюджет на правителството (виж 2011 President’s Budget, Historical Tables, Table 3.1, 52–55, на адрес: http://www.whitehouse.gov/omb/budget/historicals/).
Настоящата система за обществено осигуряване съставлява почти 5% от брутния вътрешен продукт на Америка. За повече информация виж Summary of the 2009 Annual Social Security and Medicare Trust Fund Reports: http://www.socialsecurity.gov/OACT/TRSUM/tr09summary.pdf
Системата за обществено осигуряване 1937-2008 г.
|
Година
|
Брой бенефициенти
(в края на годината)
|
Изплатени обезщетения
(в хиляди долари)
|
|
1937
|
53,236 – получили еднократна сума
|
1,278
|
|
1938
|
213,670 – получили еднократна сума
|
10,478
|
|
1939
|
174,839 – получили еднократна сума
|
13,896
|
|
1940
|
222,488
|
35,000
|
|
1950
|
3,477,243
|
961,000
|
|
1960
|
14,844,589
|
11,245,000
|
|
1970
|
26,228,629
|
31,863,000
|
|
1980
|
35,584,955
|
120,511,000
|
|
1990
|
39,832,125
|
247,796,000
|
|
1995
|
43,387,259
|
332,553,000
|
|
1996
|
43,736,836
|
347,088,000
|
|
1997
|
43,971,086
|
361,970,000
|
|
1998
|
44,245,731
|
374,990,000
|
|
1999
|
44,595,624
|
385,768,000
|
|
2000
|
45,414,794
|
407,644,000
|
|
2001
|
45,877,506
|
431,949,000
|
|
2002
|
46,444,317
|
453,746,000
|
|
2003
|
47,038,486
|
470,778,000
|
|
2004
|
47,687,693
|
493,263,000
|
|
2005
|
48,434,436
|
520,748,000
|
|
2006
|
49,122,624
|
546,238,000
|
|
2007
|
49,864,838
|
584,939,000
|
|
2008
|
50,898,244
|
615,344,000
|
Източник: Annual Statistical Supplement to the Social Security Bulletin, 2009(SSA 2010).
От гледна точка въздействието върху получателите, системата за обществено осигуряване рязко намалява бедността сред възрастните. В навечерието на създаването на програмата, мнозинството от възрастните в Америка живеят в някаква форма на икономическа зависимост. Когато се разработват официални изследвания за измерване на бедността (1959 г.), тя все още възлиза на 35% от възрастното население. В края на 20 век, бедността сред възрастните е намаляла до 10%. Днес, 1/3 от възрастните разчитат на 90% и повече от техните доходи, за останалите 2/3 програмата осигурява по-голямата част от доходите. Виж Fast Facts and Figures About Social Security, 2009, на адрес: http://www.socialsecurity.gov/policy/docs/chartbooks/fast_facts/2009/fast_facts09.html#agedpop
Бедност сред възрастните в периода 1935-2008 г.
Източник: Historical Poverty Tables—People, Table 3, Bureau of the Census
Очевидно, системата за обществено осигуряване заема централно място за начина на живот в Америка през последните 75 години. Бъдещето на програмата, е от ключово значение за всички американци.
Авторът е използвал следните източници на информация:
Amenta, Edwin. 2006. When movements mattered: The Townsend Plan and the rise of Social Security. Princeton, NJ: Princeton University Press.
Armstrong, Barbara. 1932. Insuring the essentials. New York, NY: Macmillan.
Berkowitz, Edward, and Larry DeWitt. 2009. Social Security from the New Deal to the Great Society: Expanding the public domain. In Conservatism and American political development, Brian J. Glenn and Steven M. Teles, eds., 53–85. New York, NY: Oxford University Press.
Bureau of the Census. 1961. Historical statistics of the United States: Colonial times to 1957. Washington, DC:, Department of Commerce.
———. 1975. Historical statistics of the United States: Colonial times to 1970. Washington, DC: Department of Commerce.
Collins, Katharine P., and Anne Erfle. 1985. Social Security Disability Benefits Reform Act of 1984: Legislative history and summary of provisions. Social Security Bulletin 48(4): 5–32.
Davies, Gareth, and Martha Derthick. 1997. Race and social welfare policy: The Social Security Act of 1935. Political Science Quarterly 112(2): 217–235.
Derthick, Martha. 1990. Agency under stress: The Social Security Administration in American government. Washington, DC: Brookings Institution.
DeWitt, Larry. 1997. The civilian war benefits program: SSA’s first disability program. Social Security Bulletin 60(2): 68–76.
———. 2007. Financing Social Security 1939–1949: A reexamination of the financing policies of this period. Social Security Bulletin 67(4): 51–69.
———. 2009. Frances Perkins: Political architect of Social Security. OASIS, Summer (2009): 9–10.
DeWitt, Larry, Daniel Béland, and Edward D. Berkowitz. 2008. Social Security: A documentary history. Washington, DC: Congressional Quarterly Press.
Epstein, Abraham. 1936. Insecurity: A challenge to America, 3rd revised edition. New York, NY: Random House.
Epstein, Pierre. 2006. Abraham Epstein: The forgotten father of Social Security. Columbia, MO: University of Missouri Press.
[GAO] General Accounting Office. 1978. Letter Report, HRD-78-97, April 18.
———. 1981. More diligent followup needed to weed out ineligible SSA disability beneficiaries. Report HRD-81-48, March 3.
Jeffries, John W. 1996. A “Third New Deal”? Liberal policy and the American state, 1937–1945. Journal of Policy History 8(4): 387–409.
Light, Paul. 1985. Artful work: The politics of Social Security reform. New York, NY: Random House.
———. 1994. Still artful work: The continuing politics of Social Security reform. New York, NY: McGraw-Hill.
Liu, Lillian. 2001. Special Study #8: Foreign Social Security developments prior to the Social Security Act. Research Notes and Special Studies by the Historian’s Office. Baltimore, MD: SSA. Available at http://www.socialsecurity.gov/history/pre1935.html.
Myers, Robert J. 1993. Social Security, 4th edition. Philadelphia, PA: University of Pennsylvania Press.
National Center for Health Statistics. 2007. National vital statistics reports, Volume 56, Number 9. Washington, DC: Department of Health and Human Services.
Perkins, Frances. 1946. The Roosevelt I knew. New York, NY: Viking Press.
Rubinow, I. M. 1913. Social insurance: With special reference to American conditions. New York, NY: Henry Holt.
———. 1934. The quest for security. New York, NY: Henry Holt.
Seager, Henry. 1910. Social insurance: A program of social reform. New York, NY: Macmillan.
Skocpol, Theda. 1992. Protecting soldiers and mothers: The political origins of social policy in the United States. Cambridge, MA: Harvard University Press.
[SSA] Social Security Administration. 1937. Social Security in America: The factual background of the Social Security Act as summarized from staff reports to the Committee on Economic Security. Washington, DC: Social Security Board.
———. 1940. Annual statistical supplement to the Social Security Bulletin, Social Security Yearbook, 1939. Washington, DC: Social Security Board.
———. 1977. Legislative report no. 17: The 1977 amendments. Baltimore, MD: Office of Program Evaluation and Planning.
———. 1981. Disability Insurance national pilot study I. In Social Security appeals and case review process, 31–111. Hearing report of the Subcommittee on Social Security, House of Representatives, October 23 and 28. Washington, DC: Government Printing Office.
———. 2009. Annual statistical supplement to the Social Security Bulletin, 2008. Washington, DC: Office of Retirement and Disability Policy.
———. 2010. Annual statistical supplement to the Social Security Bulletin, 2009. Washington, DC: Office of Retirement and Disability Policy.
Song, Jae G., and Joyce Manchester. 2007. How have people responded to changes in the retirement earnings test in 2000? Social Security Bulletin 67(1): 1–15.
Svahn, John A., and Mary Ross. 1983. Social Security Amendments of 1983: Legislative history and summary of provisions. Social Security Bulletin 46(7): 3–48.
Swendiman, Kathleen S., and Thomas J. Nicola. 2010. Social Security reform: Legal analysis of Social Security benefit entitlement issues. CRS Report for Congress. Washington, DC: Congressional Research Service, Library of Congress (February 19).
————————————————————————————-
Оригиналния текст на статията на английски може да бъде намерен тук: http://www.socialsecurity.gov/policy/docs/ssb/v70n3/v70n3p1.html
Печатът и подписите на комисарите
Нападението на приюта в Stockport през 1842 г.
The Local Government Board Offices, Whitehall
